棚改的四类模式创新

拆迁是棚改项目成败的关键

在十三届全国人大一次会议上,李总理公布了 2018 年的棚改开工计划—— 580 万套。尽管与预测的 600 万套有所降低,但是难度依然不小。2018 – 2020 年被称为「棚改攻坚期」,不仅因为这三年的完成情况直接关系到能否兑现改造约 1 亿人居住环境的政治承诺,更是因为这三年的棚改项目大多是难啃的硬骨头。

难点主要在拆迁环节。

拆迁户有着各自不同的诉求和担忧。有的对故土留恋不愿意搬迁;有的担心拆迁环节不透明、不公正,自身利益会受损;有的害怕安置工作跟不上,新家难住上;有的想借拆迁「发家致富」,恶意抗拒……诸多因素造成政府和项目实施主体工作开展难度大,进展慢,周期长。

拆迁已经成为棚改项目成败的关键。

在确保拆迁户利益的前提下,为了尽可能减少拆迁时间,各地都在积极探索新的棚改模式。其中,不少模式和方法具有很强的借鉴意义。本文将从流程创新、实施过程创新、模式创新和政策创新四个方面,介绍各地的棚改新玩法。

昆明俊发模式:先迁后拆,流程创新

棚改工作流程一般分为八个步骤:

通常,按照上述流程按部就班的进行,棚改项目不会出现大的问题。但在实际操作中,往往会出现拆迁户搬出后,政府和实施主体就规划方案再次研讨,或者安置房建设滞后等情况,造成拆迁户拆搬入安置房时间较晚。若长期得不到解决,将进一步加深拆迁户的不稳定情绪,由此引发的群体事件不在少数。

针对这一问题,云南俊发地产在张官营棚改项目中给出了新的答案。

张官营位于昆明市盘龙区,背靠盘龙江,是昆明二环路以内最大的城中村之一,占地面积 321.56 亩,,拟拆迁总建筑面积达 33 万平方米,涉及拆迁户 487 户,大中企业(商户)36 家。

昔日张官营,今日俊发滨江俊园

原本张官营改造项目也是希望采用先过渡安置,再快拆快建的一般模式推进。但是,在征询拆迁户意见时,多数居民不同意这一做法。在盘龙区政府的协调和启发下,俊发地产打破常规,提出了「先安置、先搬迁、后拆迁”模式。回迁房设计了 13 种户型,面积从 35-126 ㎡不等。同时先期就规划有占地 26.5 亩、设置 36 个班的盘龙小学滨江校区,以及占地 8.2 亩、设置 18 个班的幼儿园。

提前搬进回迁房、多种安置房户型选择、教育资源优先配套,在这些优厚的条件面前,拆迁工作开展的异常顺利。2008 年 12 月 27 日,张官营片区城中村改造一期安置房动工建设,2010 年 9 月 1 日交房。张官营城市更新项目不到3年时间就接近尾声,并且做到了零上访、零投诉。

「先安置后搬迁」对于改善拆迁户居住环境,建立拆迁户、政府和实施主体三者间信任,以及缩短拆迁事件方面都存在积极作用。深圳市甚至将「优先建设用于安置回迁业主的建筑」写入了城市更新实施文件中。

通州模式:阳光操作,过程创新

拆迁工作中最难的部分是取得拆迁户的信任。由于涉及到切身利益,拆迁户最怕政府、实施主体和拆迁户代表暗箱操作,损害普通拆迁户的利益。

为此,各地政府采取了摇号选房、信息公开、结果公示等「阳光工作方式」。而北京通州区潞城镇棚户区改造项目更是将「阳光操作」标准化、制度化,成为「通州模式」。

「通州模式」主要表现在三个方面:

首先,从工作机制上下功夫。潞城镇棚改项目创造性的制定了「六方认定」和「五审五公示」工作方法。六方主体单位(项目实施主体、潞城镇政府、村集体、拆迁公司、测绘公司、评估公司)共同对被拆迁人、新老宅基地、宅基地面积、被安置人、经营面积等五个方面的信息进行审定,六方达成一致后共同签字确认,不得单方面更改。

同时,事项信息公示三天无异议后才能作为补偿依据。审计、法务人员全程列席监督,过程全录像,并保留音视频档案备查。六方中最重要的村集体由村支部书记、村长、党员代表、村民代表、有威望的老人等五人小组代表。公示信息中特意把五人小组自家的公示内容标红,便于老百姓监督。

其次,从程序上杜绝暗箱操作。拆迁服务机构人员信息全员公示;测绘、评估、拆迁人员与机关干部、村工作人员混合编组、执证上岗、同进同出、全程录像,最大程度挤压徇私空间。

最后,从技术上保证精准施策和细节管理。通过信息技术手段,潞城镇棚改项目的签约排序时间精确到千分之一秒,实现竞争性签约选房的精准化。建立局域网,通过数据和音视频传输,做到工作部署和信息反馈的实时同步。同时,对工作现场进行实时监控,便于第一时间发现问题并及时解决。

北京市通州区潞城镇棚户区改造项目共占地 15 平方公里,涉及 17 个村、 9300 户、户籍人口 2.5 万人,总投资 358 亿元。这样规模的棚改项目一期仅用 13 天、二期仅用 19 天,就顺利完成了 100% 的签约、拆除和选房。全程零滞留、零诉讼、零上访。

贵州模式:三变改革,模式创新

棚改项目主要涉及三方主体:拆迁户、政府和社会投资人。三方的核心诉求不同,政府希望通过棚改改善居民生活水平;拆迁户希望实现个人或家庭资产的快速增加;社会投资人希望实现项目投资回报的最大化。在实施过程中,三方都希望自身诉求得到最大化的满足,博弈在所难免。时间成本也主要耗费在这里。

而贵阳市政府开展的「三变」改革,有望从模式上寻求突破。

「三变」改革即资源变资产、资金变股金、市民变股民。

具体来说,由社区主导,成立市民经济合作组织,鼓励拆迁户将房屋、土地、地上构筑物等资产进行价值评估后全部或部分入股市民经济合作组织。同理,政府平台公司依法依规配置的公共资源使用权也可在评估后入股市民经济合作组织。拆迁户、政府将各自的资源变为资产,入股棚改项目公司。

另外,选择货币补偿的拆迁户可将全部或部分补偿资金入股市民经济合作组织。政府将棚改补助资金量化到政府平台公司或社区经济合作组织。拆迁户、政府将各自的资金变为股金,入股棚改项目公司。

最后,拆迁户还能将自己拥有的资源、资产、资金、技术、知识产权等通过市民经济合作组织入股棚改项目公司。

贵阳市「三变」改革可以简单理解为政府平台公司和拆迁户的「项目跟投」模式。这一模式至少有四点好处:

  1. 对于政府而言,棚改项目费用并未增加、核心诉求能够得到满足,同时还能从项目的二级开发里获得额外收益,有更多的资金投入到民生改善上。
  2. 对拆迁户而言,有了一个通过地产项目短时间放大个人资金和资产的机会,尤其是房地产价格持续上涨的城市,投资风险就更小了。
  3. 对社会投资人而言,这是一个政府鼓励的“融资渠道”,可以用更少的钱撬动更大的项目,投资杠杆被进一步放大。
  4. 开发周期有望得到极大的缩短。在“三变”模式下,拆迁户的意愿和配合度都有望得到提升,从而大大缩短拆迁环节的时间。

「三变」模式将三方关系转变为利益共同体,最大限度的统一了三方的核心利益。而贵阳市目前也已经明确将云岩区、南明区、花溪区、乌当区、白云区、观山湖区和轻轨沿线作为「三变」改革重点区域。

深圳模式:区分规则,政策创新

目前,绝大部分的地方政府并未对棚改、旧改、城中村改造、旧区改造等做严格的区分。然而,旧城改造、城中村改造、旧区改造中的很多项目本质上是地块价值再挖掘,属于城市更新的范畴。而棚户区改造更多是排出居民居住隐患,提升居住环境的民生工程,时间紧迫性也强于城市更新。因此,两者有交集,但并不完全相同。

基于城市更新与棚户区改造的差异,深圳市政府率先对两者做了区分,并各自制定相应的政策规则。同时,深圳的棚改政策有着自己的特色。

深圳棚改模式特色主要体现在四个方面:

  1. 政策适用范围不同。深圳的棚改主要指使用年限20年以上的城市老旧住宅。其他地区传统意义上的国有工矿、国有垦区不在棚改政策适用范围内。
  2. 项目实施模式不同。深圳棚改工作只能由各区政府主导,以人才住房专营机构为实施主体,其他企业也可以参与,但多作为一级土地开发的政府服务提供方。而其他地区的棚改工作有政府主导模式,也有社会企业主导模式。
  3. 拆迁后土地的用途不同。深圳棚改项目土地在满足基础设施及公共服务配套设施要求后,住宅部分除用于搬迁安置住房外,剩余全部用作人才住房和保障性住房,以租为主,租售并举。人才住房由人才住房专营机构持有或回购,项目建设的保障性住房由区政府回购。而其他地区的棚改项目很多采用一二级联动模式,剩余土地多用于商品房或商品住房的开发。
  4. 增加强制拆迁规定。当签约期内达不成补偿协议,或房屋所有人不明确的,深圳市区政府可以根据公共利益的需要依法实施房屋征收。

深圳市棚改政策将针对对象缩窄,让项目更加纯粹。有意排除房企,减少利益主体,让项目更加简单。而强制拆迁规定成为制约「钉子户」和解决房屋产权不明问题的最后武器。

从深圳市棚改政策可以看出,深圳市政府清晰的将棚改定位为民生项目。因此,保护公共利益和确保棚改工作按计划有序进行成为最核心要务。

拆迁工作并没什么讨巧的地方。要想顺利完成,取决于前期是否对各方利益做通盘考虑,由此制定清晰的规则,并让各方充分理解;后期是否细致认真,操作透明,各方完完全全按照规则办事。做到这两点,拆迁也就不是件难事了。

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